芷江是全省51个扶贫重点县之一，共有84个贫困村，贫困人口15667户51817人（2017年底数据）。其中脱贫人口9988户35352人，未脱贫人口5679户16465人。近年来，我县通过整合财政涉农资金探索、引导社会金融资金，创新扶贫机制，激活脱贫攻坚动力，加大扶贫领域的投入，累计整合资金5.92亿元，有效推进了我县扶贫攻坚脱贫工作，2017年共标识脱贫人口2776户9893人，标识脱贫村33个。贫困发生率由2016年的7.44%降至4.7%。

　　一、主要做法。

　　（一）加强领导，激发整合合力。

　　由于统筹整合使用财政涉农资金，涉及面广，政策性强，直接涉及到利益分配和资源调整，尤其是条块分割的格局，使部分部门存在“不愿意整合、不敢整合、不会整合”的情况。为彻底打破行业界限、部门分割，我县着力建立涉农资金整合工作协调机制，一方面，强化组织领导。成立了县长任组长的涉农资金整合工作领导小组；下设办公室（设县扶贫办），主要负责整合工作的统筹协调工作。同时，明确了县财政、监察、发改、扶贫、审计等职能部门和各乡镇人民政府、项目主管部门的职责，建立起了“政府主导、财政牵头、部门配合、齐抓共管”的工作格局。另一方面，夯实统筹平台。县长定期或不定召开涉农资金整合工作领导小组专题会议，及时解决工作中遇到的困难和问题；研究制定解决方案，提出涉农资金整合项目中长期建设规划和年度实施计划，确定年度实施重点，强化资金整合平台。

　　（二）循序推进，确保整合到位。

　　涉农资金整合的主要原则之一是“源头不变，充分放权”资金来源渠道不变，资金项目审批权完全下放到贫困县。资金统到了一起，能不能接得住、用得好？是我们亟需思考的问题。因此在财政涉农资金整合方向上，我们明确了“两整两不整”的原则，“两整”按湘政办发[2016]53号规定纳入整合范围的各项财政涉农资金，整合资金使用效果不好、存量结余的专项资金；“两不整”即补贴到个人的社保和民生类专项资金不整、救灾应急、易地扶贫搬迁等特定政策目标的专项资金不整。在此基础上，一方面，建立管理机制。出台了《芷江侗族自治县统筹整合使用财政涉农资金 推进脱贫攻坚实施方案》（芷政办发[2016]52号），明确了整合资金范围、资金投向、资金分配等方面的内容，设立了涉农资金整合专户，实行专帐管理。另一方面狠抓资金归集。严格按照“两整两不整”的原则，对纳入整合范围的涉农资金在预算环节直接下达到整合专户，资金全部归集到统筹资金专户中统一管理，实行“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的资金统筹管理机制。

　　（三）超前谋划，确保整合效益。

　　明确了统筹整合使用资金方向和范围，我县紧紧围绕实现建档立卡贫困人口“两不愁、三保障”目标，以“四跟四走”为统揽，认真做好了四项工作：一是调整编制县级脱分攻坚规划。坚持用脱贫攻坚规划统领扶贫工作，让资金跟着项目走、项目跟着规划走、规划跟着脱贫目标走。根据上级要求和涉农资金整合的实际需要，调整了《芷江县“十三五”精准脱贫攻坚规划》。二是完善项目库。根据调整后的脱贫攻坚规划和各部门专项规划，结合年度减贫任务目标，通过“村摸底、乡把关、县确定”，建立脱贫攻坚项目库。按照轻重缓急，分年度分项目明确主要目标、建设任务、补助标准、资金规模、筹资方式、绩效目标等内容。项目库现有1200个，涵盖交通、水利、卫生、广电、电力、产业发展等九大领域。三是抓重点产业项目。制定出台了《芷江县发展农业产业促进农民增收脱贫财政奖补实施方案》及实施细则，大力推行“公司+贫困村”，合作社+贫困户、能人带穷人”扶贫模式，通过直接帮扶、委托帮扶、股份合作等模式，提升扶贫产业发展项目实施水平。例如2016年我县天晟农业开发有限公司以发展猕猴桃为生重点产业，带动贫困对象2785名贫困对象发展产业。另外我们发放小额贷款8000万元，支持贫困对象入股芷江和翔鸭业有限公司、湖南唯楚酒业有限公司、芷江民丰农牧实业有限公司等，支持发展规模产业，形成“一乡一品”产业格局，贫困户增收有保障。如：发展高山葡萄、柑桔等支柱产业21.2万亩，贫困村芷江鸭养殖基地达15个。

　　（四）创新增效，确保资金安全

　　1、完善制度，规范资金使用管理。一是完善管理制度。2017年根据中央、省、市扶贫资金管理办法和整合使用财政涉农资金有关要求，出台了《芷江侗族自治县财政扶贫资金管理办法》（芷政办发【2017】63）、《关于做好统筹整合使用财政涉农资金 深入推进精准扶贫工作有关事项的通知》等文件。二是实行国库集中支付。经批准整合的财政涉农资金全部纳入整合专账统一管理，实行扶贫项目主管部门国库特设专户财政直接支付，即县财政局下达资金指标到扶贫项目主管部门特设结算户。三是全方位监管。在资金的使用方面按照《芷江侗族自治县统筹整合使用财政涉农资金管理办法》等有关政府采购、财政评审、审计评审等有关规定外，还实行严格的“三监督四公开”制度。“三监督”即每个贫困村成立扶贫资金财务小组，聘请党员群众为义务监督员，实行乡村干部群众的一线监督；资金安排使用情况需经贫困村扶贫工作队长或第一书记签字确认，发挥贫困村第一书记、扶贫工作队长的监督作用；市财政、扶贫、纪检、监察和审计等部门不定期地开展专项检查和抽查，切实加强日常监督，实现了事前、事中、事后的全程监督。“四公开”即脱贫攻坚计划公开、统筹整合资金方案公开，资金安排使用公开，项目实施情况公开，充分发挥广大人民群众的“知情权、话语权、参与权和监督权”。四是优化支出程序。涉农整合资金实行国库集中支付，以县直部门为实施主体的，坚持按项目进度拨付资金，项目启动资金不超过20%，由项目实施单位审核，县财政局按审批意见拨付资金到项目实施单位专账，实行国库集中支付，由项目实施单位直接拨款到施工方；补助给农户的资金，由项目实施主体审核验收，报县财政通过“一卡通”发放到户。

　　2、严格规划编制程序。一是村申报。村民委员会在充分尊重群众意愿的基础上，以贫困人口脱贫、贫困村退出为目标，按照“两不愁、三保障”和“七个一批”的贫困对象退出标准，结合本村实际，制定切实可行的3年总体规划和分年度脱贫计划，经公示后，由村党支部书记、村民委员会主任、驻村工作队队长签字后报乡镇扶贫工作站复核。二是乡复核。乡镇扶贫工作站结合贫困村基础设施、产业发展、公共服务等现状，对贫困村上报的精准扶贫规划项目实施的可能性、必要性等进行复核。复核通过的精准扶贫规划经乡镇党委、政府主要领导签字后上报县扶贫办。三是部门审核。县扶贫办组织县相关行业主管部门对乡镇上报的精准扶贫规划，包括项目建设地点、建设内容和规模、投资预算、项目效益等结合行业规划进行评估论证，并将结果报县扶贫开发领导小组。四是县扶贫开发领导小组审定。县扶贫开发领导小组根据资金整合额度和各乡镇上报并经县行业主管部门审核的精准扶贫规划，集体确定最终整合方案。

　　3、明确项目管理。一是按照“谁主管、谁负责”原则，以整合后资金用途确定项目主管部门，并承担管理责任。项目业主承担项目实施主体责任。跨乡镇项目原则上由县相关部门按规定实施。所有项目严格执行招投标法相关规定，由项目主管部门组织实施，县扶贫开发领导小组参与项目公开招投标的监督指导。二是项目业主应按照批准建设内容组织实施，不得擅自变更建设内容，不得超标建设，不得随意超概（预）算或负债建设。年度计划的建设任务，应当在规定期限内完成。三是项目建设全面完成后，经项目业主申请，由项目主管部门组织施工单位、项目业主、项目乡镇和受益群众等共同参与，对项目建设任务、建设质量、主要经济技术指标完成情况等进行验收。验收结论作为审计、绩效评价和资金拨付的依据。四是项目建成后形成的资产，要按照规定及时明晰产权，办理资产移交，投入使用。

　　（五）创新资金管理方式。一是明确涉农资金项目（含扶贫资金）按行业职能部门归口实施，即项目建设主体由职能部门履行；二是优化政府采购：5万到30万，由单位自行采购，但必须到县政府采购办进行报备。30万以上严格按照政府采购程序办理；三是建立项目、资金催办制度，由县政府督查室牵头，成立了项目执行督查小组，负责对项目执行、资金监管与拨付情况进行专门督查，对每笔未支付的资金深入到每个项目扶贫村进行督查核实并进行催办；四是建立按期办结制，优化支出流程。财政涉农整合资金国库集中支付手续在3个工作日内办理完毕，扶贫资金安排额度在50万元（含50万元）以上的工程项目可按20%的拨付启动资金或按项目实施进度拨款。扶贫项目可根据需要预留5%的质量保证金。五是引入第三方评估。主动探索涉农资金监管新模式，积极引入涉农资金第三方评估，委托我县鼎新会计师事务所运用“第三方”视角，从制度建设、整合力度、执行进度、信息公开、档案管理等8个方面检验涉农资金实效。

　　二、取得成效。

　　通过整合使用财政涉农资金，形成了“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头出水”的资金整合使用格局。2017年整合使用财政涉农资金2.45亿元，引导金融扶贫资金 6.485亿元，小额信贷资金1.15亿元，持续加大扶贫资金投入力度，贫困对象和贫困产业不断发展、基础设施不断得到改善。

　　1、夯实整合资金盘子“全保障”。发展产业，把产业发展作为脱贫攻坚的根本出路，因地制宜大力发展特色产业，让更多的贫困群众持续稳定脱贫。以“四跟四走”产业扶贫为指引，出台《发展农业产业促进农民增收脱贫财政奖补实施方案》，拿出1500万元产业资金，大力推进贫困农户发展产业，激励、引导新型农业经营组织参与贫困村规模产业发展。2017年以来，帮助贫困村、贫困户发展烤烟407亩、山羊2470头、生猪10540头、肉牛538头、肉牛冷配377胎（次）、绿壳蛋鸡3.5万羽、芷江鸭135万羽、高山葡萄1978亩、野生甜茶683亩、猕猴桃2330亩、香柚1200亩，柑桔品改1240亩，帮助6386户22351名贫困人口实现了增收。大力实施扶贫重点产业，发展芷江鸭大棚基地12个，面积2.35万平方米；黑木耳种植面积416亩，完成村级扶贫产业园42个，已建成光伏电站19座，完成光伏电站场地平整68个。转移就业，通过技能培训、组织现场招聘会、与县外企业对接、定向劳务输送等方式，共引导5174名贫困劳动力外出务工。易地搬迁，采取集中安置和分散安置相结合，确保贫困群众“搬得出、稳得住、能致富”，通过调查摸底，全县共有贫困人口1132户4300人符合搬迁条件。截至目前，共搬迁1004户3839人，未搬迁128户461人，未搬迁贫困户均为集中安置对象，全县7个集中安置点正在建设中，今年内可全部建成入住。完成危房改造902户。教育脱贫，共维修教学点34所，扶助贫困学生13169人次。同时，通过职业技能培训，提升贫困人口自身“造血”能力，完成扶贫培训4549人次。医疗救助，全县贫困户新农合参合率100%，新农保参保46552人，有7013人次享受1682万元基本医疗保障待遇；投入89万元帮助419个贫困人口（人次）落实大病补偿，实现1312人实施医疗救助287万元。生态补偿， 加大贫困地区生态修复力度，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员。共恢复和新增公益林2.9万亩，发放补偿金766万元，落实了228名贫困户生态护林员。低保兜底，对1128名低保贫困人口进行兜底，让“劳动无力、致富无门、生活无依”的特殊贫困群众生活有保障。

　　2、社会扶贫“助推力”。湖南工业大学组织84名师生，到我县贫困村开展“情牵脱贫攻坚”主题实践活动，帮助解决村组和群众的困难；投入资金284.27万元，帮助所有建档立卡贫困人口参加“扶贫特惠保”，减轻了因意外事故造成的经济负担。

　　3．长效帮扶“强造血”。一是整村推进基础建设。以贫困群众增收为核心，以同步完善水、电、路等基础设施和普及公共服务为重点，全面、系统地实施整村推进，对所有贫困村实施村级道路、危房改造、安全饮水、农网改造、农村综合服务平台等项目建设。通过实际摸底，按照9大类建设任务，对84个贫困村分别实施了建设，截至目前，累计完成村组公路建设620公里，安全饮水累计建设13504户，危房改造902户，易地搬迁1004户3839人，农网升级改造34个村，“户户通”工程完成100%覆盖，基本完成村级综合服务平台建设39个，有力加快了贫困户脱贫步伐。二是壮大村集体经济。县里为所有贫困村建设标准为60KW/座的光伏电站87座，预计每年可以帮助每个贫困村增加集体收入5万元以上。目前已建成光伏电站19座，累计发电45万度，实现收入44万元；另完成光伏电站场地平整68个。三是深入实施重点产业。以芷江民丰农牧实业有限公司、农博生物科技有限公司为平台，与贫困户制定利益机制，在全县范围内实施芷江鸭和黑木耳重点产业项目，实现种养贫困户年人均增收2000元，截止目前，共发展芷江鸭大棚基地12个，面积2.35万平方米，通过集中养殖和分散养殖，共出栏135万羽，1045人实现养殖增收；计划发展黑木耳320亩，实现种植416亩，共有1721人种植黑木耳受益。

　　三、存在的问题

　　近两年的探索与实践，我县涉农资金统筹整合规模效应、聚合效应、支撑效应得到凸显，群众生产生活条件明显改善，为全县的脱贫攻坚摘帽提供了坚实支撑，但仍然存在如下不足：

　　1、涉农整合规模小，资金难以满足实际需求。比如 2017年全县统筹整合使用24515.8万元。其中财政专项扶贫资金7981.5万元，其他财政涉农资金16534.32万元，财政涉农资金整合率为100%。财政涉农资金（含财政专项扶贫资金）除易地扶贫搬迁、以工代赈等具有专门用途的财政扶贫资金未纳入整合外，其余均按上级整合资金要求全部整合到位，但与我县每年将近8亿元的扶贫需求（十三五扶贫需求40亿元）相比整合规模仍然偏小。

　　2、扶贫项目库不完善，部门行业规划与扶贫规划难以有效衔接。扶贫项目库是脱贫攻坚规划的基础，当年脱贫攻坚规划，要做好与全国脱贫攻坚规划、各部门专项规划的衔接，当部门专业规划与扶贫规划不一致时，原则上以脱贫攻坚规划为准。近两年来，大多数涉农整合部门，没有做好专业（行业）规划与扶贫规划的有效衔接，没有以扶贫攻坚为目标，做好年度部门规划报备，扶贫项目库未能够及时进行更新，导致资金等项目、找项目，想做事无资金，做了事无钱付，甚至出现有的部门仍然认为资金是其向上级部门申报得来的，一边同意整合，一边仍私下安排项目实施，结果是一笔钱当两笔花，进一步加大了财政支出压力和资金缺口。

　　3、产业建设实施难度大，稳定增收难，容易返贫。我县农业经济组织（企业和合作社）实力不强，农业自然风险大，带动贫困户稳定致富有难度，贫困户自身发展又受到信息、资金、技术、市场、人才等制约，稍有不慎就会亏损，通过产业增收脱贫难以覆盖所有贫困人口；外出就业虽然增收快，但不是长久之计，难以建立家乡的致富门路，遇到疾病、灾害、就学等容易返贫。

　　四、有关建议

　　1、继续加大对贫困县财力性转移支付力度。2011-2016年我县地方财政收入自给率分别为：20.52%、24.28%、23.41%、20.82%、18.69%、20.46%，连续六年来自给率未超25%，80%左右靠上级转移支付。我县财力除保证工资、正常运转、民生支出外，各类建设性支出仅依靠本级财政已无力承担，收支压力日益突出，恳请中央从增量和增幅上增加对贫困县财力性转移支付力度。

　　2、继续加大对我县财政专项扶贫资金的支持力度。上级财政扶专项资金是我县扶贫攻坚的主要资源来源，由于县级财政财力十分薄弱，2017年财政专项扶贫资金与上年相比减少1017万元，我县是少数民族贫困县、比照西部开发政策县，但一直没有享受过西部开发政策，恳请中央按照西部开发地区政策标准，加大对我县财政专项扶贫资金的支持力度。

　　3、加大对农业经济组织的扶持力度有关政策。贫困户产业要想做大做强，必须在农业企业、农业专业合作社的带动下，提升品质、打造品牌，才能开拓和稳定市场，发展壮大。建议上级层面专门出台针对带动贫困对象发展产业脱贫致富的农业企业、农业专业合作社的扶贫政策，让农业企业、农业专业合作社得到实质性扶持，让他们在市场中充分发挥扶贫攻坚主力军作用。